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特约作者：小王出品：信贷白话

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增减挂的定义

增减挂全称城乡建设用地增减挂钩，它是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即新建地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标。（中华人民共和国国土资源部国土资发号）

若要增加A区域的建设用地，则须减少B区域的等量的建设用地，将其整理成耕地。A、B区域建设用地总量保持不增加，耕地面积保持不减少

城乡建设用地增减挂钩节余指标，是指通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，节余的可用于城镇建设用地的指标。

A区域城镇化程度高，基建速度快，自身的建设用地指标满足不了其发展的需要。B区域发展速度相对缓慢，城镇化程度低，将其农村院落、工矿废弃地整理成耕地，节余了大量建设用地指标。A区域向B区域购买节余指标，就形成了增减挂钩节余指标的流转。

增减挂的种类

一类，增减挂钩节余指标跨省域流转：B区域的增减挂钩节余指标可以在全国范围内流转。B区域只能为三区三州（西藏、四省藏区、南疆四地州、四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州）及其他深度贫困县。（《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》国办发16号）

二类，增减挂钩节余指标省内流转：B区域的增减挂钩节余指标可以在省域范围内流转。B区域一般为各省的集中连片特困地区、国家（省级）扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区。涉及的各个省份基本都已出台了管理办法，办法中均将准入区县列出名单。如安徽的皖国土资号、江苏的苏政办发号、陕西的陕国土资规发90号。

三类，增减挂钩节余指标市内流转：B区域的增减挂钩节余指标可以在市域范围内流转。在部分省份出台的管理办法中，将省内一部分达不到节余指标省内流转条件的区县给予了市内流转的政策。如江苏的苏政办发号。

一类的指标调出区域只能为三区三州及其他深度贫困县，范围较小，且指标的流转由国家统筹，市场化程度低。

二类的指标流出区域为各省管理办法中准入的区县，指标通过在省级平台公开竞价的方式成交，具备一定的市场化程度。

三类只在部分省域内存在，其对于部分不符合二类准入的区县给予市内指标流转的政策，流转面较窄。

本文所讨论的增减挂是指二类——增减挂钩节余指标省内流转的模式

增减挂的政策背景

1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔〕28号）

文件提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。”

2、《关于印发关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见的通知》(国土资发()号)

国土资源部迅速贯彻落实国务院文件精神开展试点工作。该文件确定天津、浙江、江苏、安徽、山东、湖北、广东、四川等省（市）作为业务试点，构建了增减挂雏形。

3、《城乡乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发()号）

该文就国土资发（）号作出微调，是各省管理办法的基础

4、《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔〕47号）

该文对于试点过程中出现的擅自扩大试点范围、强拆等问题予以纠正

5、《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（年11月29日）

该文明确“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”。

6、《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔〕2号）

国土资源部迅速贯彻落实国务院文件精神开展利用增减挂支持扶贫开发及搬迁工作。该文对于“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁”提出具体措施，包括“拓展贫困地区增减挂钩节余指标使用范围，规范扶贫开发增减挂钩节余指标使用管理,规范增减挂钩资金收益管理等。”确定“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区此前产生至今尚未使用的节余指标，可按规定在省域范围内流转使用。”

7、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发〔〕41号）

该文肯定了增减挂工作已取得的成果，“河北、山西、吉林、江苏、安徽、江西、河南、广西、重庆、四川、贵州、陕西、青海等省份进行了节余指标流转交易，推进措施得力，节余指标流转规模大、效益显著，共流转使用节余指标7.16万亩，流转收益.83亿元。”并明确“省级扶贫开发工作重点县可以将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。”

从年到年处于试点阶段的增减挂作只是作为国家土地管理的技术手段，而从年开始，增减挂具备了扶贫的重要属性。经过十余年的打磨，增减挂的业务模式已经十分成熟。

增减挂的市场行情（数据来源于各省自然资源厅公开信息）

安徽

安徽地区节余指标年流转0亩，单价（均价）48万/亩，总收益万元；年流转17亩，单价（均价）44.9万/亩，总收益万元；年截至10月流转亩，单价（均价）40.3万/亩，总收益万元。指标的出让方为潜山县、太湖县、宿松县、岳西县、望江县、利辛县、金寨县、砀山县、泗县。

河北

河北地区节余指标年产生亩（未查询到流转信息）；年流转亩，单价（均价）50.3万/亩，总收益359.3万元。指标的出让方为蔚县、邑县、涞源县、阜城县、望都县、唐县、饶阳县、武强县、武邑县、张北县。

四川

四川地区节余指标年流转.8亩，单价（均价）29.6万/亩，总收益万元；年截至10月流转.4亩，单价（均价）29.4万/亩，总收益.5万元。指标的出让方为巴中市、洪雅县、古蔺县、万源市、苍溪县、凉山州、嘉陵区、南部县、恩阳区、屏山县、广元市、武胜县。

陕西

陕西地区节余指标年产生.3亩（未查询到流转信息）；年流转.5亩，单价（均价）18.3万元/亩，总收益.9万元；年截至2月流转亩，单价（均价）25万元/亩，总收益万元。指标的出让方为长安区、淳化县、高陵区、丹凤县、山阳县、周至县、延长县、澄城县、南郑县、洋县、西乡县、镇巴县、宁强县、长武县、宜君县、白水县、宜川县。

上述数据表明：年增减挂节余指标的生产与流转处于起步阶段，年至年增减挂节余指标的生产与流转进入了高速增长期。模式成熟、增长迅速的增减挂业务，对于金融机构提出了业务需求。各省自然资源厅基本都已建立指标流转信息平台，流转过程公开、透明、规范，稳定且可监测的现金流亦是金融机构普遍认可的还款来源。

增减挂的业务流程

增减挂业务可以简单分为两个阶段：1、城乡建设用地增减挂钩节余指标的产生阶段；2、城乡建设用地增减挂钩节余指标的流转阶段。

产生阶段主要涉及的内容有农村旧房、工矿废弃地的拆除、安置拆迁区的居民，将拆迁后的土地整理成耕地。

流转阶段主要涉及的内容有耕地的验收，形成的节余指标挂网竞拍、成交，指标受让方付款。

产生阶段中，包含房屋拆除、土地平整及居民安置三块内容，这里的居民安置不同于普通的土地收储涉及的拆迁安置或是棚户区改造涉及的拆迁安置。这里的拆迁区域都是省级或者国家级贫困县区，这里的居民安置有个专有名词——异地扶贫搬迁。这也是为什么《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》会提出“利用城乡建设用地增减挂钩政策支持易地扶贫搬迁。”所以更准确的说，产生阶段包括房屋拆除、土地平整及异地扶贫搬迁三块内容。这一阶段政府需要先期投入资金。

增减挂的融资方式

政策支持，意义重大，现金流透明的增减挂业务如何融资？

该业务的融资方式，按照还款来源的不同可以分成政府购买服务和准市场化两种。

1、政府购买服务

增减挂业务的内容包含异地扶贫搬迁，与棚改一样在87号文的正面清单中，按照现行政策可以采用政府购买服务方式操作。业务流程大抵是政府授权、承接主体招标，签订购买服务协议，纳入本级即期及中期预算，金融机构给予融资，购买服务费用偿还贷款。

考虑到易引发隐性债务等问题，年棚改将不再采用政府购买服务模式。尽管现在尚未有任何文件禁止将异地扶贫搬迁作为政府购买服务项目，但是基本依靠转移支付的地方财力以及出让指标的时间与融资期限存在错配成为异地扶贫搬迁不太适合以政府购买服务方式操作的两大原因。

指标产生阶段房屋拆除、土地平整及异地扶贫搬迁属于工程内容，故也可以考虑将增减挂业务的期限控制在3年期内，采用政府购买工程的模式操作。

2、准市场化

可能用“市场化”这样的字眼存在争议，节余指标的买方与卖方都是政府怎么会是市场化？它的交易机制是市场化的，尽管是政府参与，也是遵循公开竞价的原则，价高者得。如果没有需求，节余指标也同样会滞销，没有任何政府回购、兜底的措施。考虑到其特殊性，暂称为“准市场化”。

产生阶段：

1）区政府按照各省国土部门有关规定完成前期相关手续审批；

2）区政府通过文件授权或政采的方式确定项目承接主体；

3）项目承接主体完成立项、可研等手续与区政府有关部门签订商业协议；

4）金融机构基于上述文件给予项目融资；

5）承接主体开展拆迁、安置、复垦工作；

流转阶段：

6）参照各省《指标流转管理办法》，区政府对于达到流转条件的节余指标向省国土主管部门提交转让申请；

是由政府申请转让，非项目承接主体。

7）省级平台发布流转公告；

公告内容包括：转让方名称、转让指标面积、复垦地类和质量利用等别、财政专户银行账号、转让起始价、加价幅度、竞买人条件、竞买申请报名、竞价时间、竞价方式等。

8）指标通过公开竞价成交后，交易结果公示。受让方按合同约定的时间和方式，将流转价款缴入转让方提供的财政专户；

指标流转收益回到财政专户，非项目承接主体银行账户。

9）财政局按照年初预算拨付资金至项目主体，项目主体归还贷款。

该业务特殊的地方在于指标产生的现金流并未直接流入项目承接主体，而进入财政专户。财政收支两条线，意味着财政拨付给承接主体的资金与流入财政专户的指标受益资金是两条线。

在指标流转当年的年初，财政部门需按照指标转让计划将所需资金纳入财政支出预算并滚动纳入地方中长期财政规划。

金融机构在贷后审查拨付资金纳入预算合规性的同时，监控土地指标的流转进度，根据指标流转的进度







































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